PPP的定义

　　什么是PPP?简单总结而言，就是政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership，简称PPP)。截止目前，在全球范围内，关于PPP的具体定义有很多中。

　　联合国培训研究院：PPP 涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题，具体包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。

　　欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。

　　加拿大PPP国家委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。

　　美国PPP 国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

　　而在国内，不同行业、不同部门对PPP也有不同的解释和定义。

　　国家财政部：政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　国家发改委：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　在笔者看来，无论如何定义，PPP项目的成功实施，均离不开运作有效的实施机关、专业合格的投资者、必要的激励约束机制、有效的风险分担和争议解决机制、完善的政策法规保障等基本要件。

　　国家密集出台政策推动PPP

　　1、发改委和财政部为PPP“站台”

　　过去一年来，国务院和地方各省市陆续推出关于PPP模式的相关政策文件，其中发改委和财政部多次站出台面为PPP“背书”。如：

　　先是发改委公布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，鼓励BOT、BOO等多种形式提高项目运行效率。

图1 民营部门在参与PPP项目的每个环节都能创造新价值

　　几乎同时，财政部发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30 个PPP 示范项目，其中，新建项目8 个，地方融资平台公司存量项目22 个，总投资约1800 亿元。

　　今年5月底，发改委发布消息称，已经在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。

　　发改委公告显示，本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。

　　2、PPP适用范围

　　从《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知国办发〔2015〕42号》文件可查询到，目前PPP适用的领域包括：

　　在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。

　　其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

　　各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

　　PPP的三大运作模式

　　PPP不仅具有多种模式而且已被多个国家用在不同行业，不过主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类：

　　·外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资与经营的风险完全由公共部门承担;

图2 北京某电线杆“葡萄架”摄像头

　　·特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门参与的项目环节更明显多于“外包类”，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门;

　　·私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公司合作不同，PPP领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门全力过大而受到损害。

　　而从目前各类PPP相关文件的描述来看，国内正在推广的PPP暂不包括私有化形式，以特许经营类为主。

　　安防领域为什么要PPP?

　　1、安防与PPP结合，并不是偶然

　　诸如平安城市、智能交通一类的大规模的城市基础设施建设，对于财政收入日益吃紧的地方政府而言，融资或是再好不过的选择。

　　实际上，自2008年后，以BOT、BT为代表的PPP模式逐渐就被引带进安防领域。而到2010年，在政绩和财力的平衡中，BT(包括BOT、BLT)模式已多见于全国各地的平安城市等一些政府大项目，也有些部分采用某种程度上说，其也进一步催热了安防行业的运用。

图3 国家财政部PPP项目实施流程图

      
       同时在地方政府债务压力不断增大，BT、BOT等方式受到越来越多的限制之时，一些地市另辟蹊径——引入金融租赁模式。

　　在国家层面积极推进PPP，大型安防工程与PPP的深度结合也开始进入试点阶段。将PPP引入安防业，一方面，有助于公共服务融资创新，减轻当期财政压力，润平政府负债周期;同时，有利于降低公共设施建设运营成本。此外，还可以提高公共设施运营效率和服务质量。

　　2、安防领域PPP项目如何操作

　　从广义的层面讲，公私合作(PPP)应用范围很广，从简单的，短期(有或没有投资需求)管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：BOT(建造、运营、移交)、BOO(建造、拥有、运营)、BT(建造、移交)、PFI(民间主动融资)、BOOT(建造、拥有、运营、移交)、BTO(建设、移交、运营)ROT(重构、运营、移交)、DB(设计建造)、DB-FO(设计、建造、融资及经营)、BBO(购买、建造及营运)等。

　　而PPP项目的实施步骤大同小异，从国际上已经实施成功的案例来看，PPP项目实施过程中相关的重要步骤，主要集中在招标文件、合同、采购评估和流程、合同谈判与授予等方面。

　　从国内PPP项目落地进程来看，目前各地多处于试点阶段。中兴通讯打造的银川PPP模式为民资进入智慧城市建设的参考样板。而今，包括神州数码、同方股份等在内的“信息化建设国家队”也开始借力资本探索PPP模式。

　　此外，笔者关注到：近期，公布的华东某地市的天网工程项目。其项目的投融资模式未采用BT，而是采用有预付款等标准项目回款流程，较之此前几个类似项目找合作伙伴、融资投资公司共进退，共担分险共收益的方式对公司来说是个大利好。从相关反馈讯息来看，该模式有点类似PPP。

　　PPP真的是灵丹妙药吗?

　　从理论上来讲，PPP模式一方面可以缓解政府在基础设施建设和公共服务供给中的资金压力、并提高建设和运营效率;另一方面，也有助于社会资本进入公共行业，为庞大的社会资本寻找到一个拥有稳定收益的投资渠道和投资机会。尤其是，在我国目前地方政府债务高企、“三期叠加”的宏观环境下，PPP推广应用所带来的社会和经济效应会更大。也正是看中了PPP可能带来的良好效应，从某种程度上来讲，PPP成为了管理层和地方政府眼里的“一石二鸟”的政策工具。

　　不过，实践中，则由于多重因素的影响，PPP并不必然回带来良好的经济和社会效益。对于安防企业而言，PPP也不只是意味着发展的新机遇。

　　目前国内安防设施需求快速增加，年增长30%。预计今年安防市场总规模将达到5000亿元;同时地方政府缺钱，急需通过PPP化解债务问题。不过，平安城市往往项目规模大、周期长，前期资金需求大，资金回笼慢，系统非常复杂。对于参与BT/BOT项目建设的企业，除资金实力要求外，对产品、系统、集成、实施、运行、维护等多个层面提出了更高的要求，尤其对于平安城市等大型安防系统的理解和实施能力，更为重要。这对于参与其中的每一个企业来讲，都是不小的挑战。

　　因此，笔者建议，安防企业需要加强安防领域PPP模式研究。具体可从以下三方面出发：一、加强与安防政府主管部门互动，形成PPP模式共识，理顺管理体制机制;二、加强安防厂商与金融机构、各类基金的合作，创新PPP融资方式;三、制定安防领域PPP标准合同文本、建设标准、运营考核标准等。